Juges de paix portugais et la médiation
JUGES DE PAIX PORTUGAIS
ET
MÉDIATION
J.O.Cardona Ferreira
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1. Le thème en cause pourrait donner lieu à un grand développement, mais tout naturellement je tâcherai de le réduire à ce qui est essentiel, laissant son développement pour un autre contexte.
Quoi qu’il en soit, pour bien encadrer ce thème, je dois commencer par définir les juges de paix. D’ailleurs, au Portugal, cette liaison entre juges de paix et médiation est incontournable et a eu des effets manifestés, par exemple, dans le “Livre Vert sur les modes alternatifs de résolution des conflits relevant du droit civil et commercial”, présenté par la Commission de l’Union européenne [Bruxelles, 19.04.2002 Com (2002) 196 final], dans lequel on peut lire au point 25. du 2.1: “Les États membres ne connaissent pas de réglementation – cadre détaillé relatif aux ADR. Des travaux d’assemblée ont néanmoins été engagés dans cette perspective au Danemark, en Italie, en Autriche et au Portugal.” Et, concernant le Portugal, il est ajouté : “La consultation publique du Ministère portugais de la Justice sur la “résolution alternative de litiges” a donné lieu à la Loi n.º 78/2001 du 13 juillet 2001 sur les juges de paix et les médiateurs.”
Des institutions telles que les juges de paix portugais sont aujourd’hui une réalité des deux côtés de l’Atlantique, même si leurs noms et leurs structures sont différenciés ; on les appelle les « Juges de Proximité » (France), les « Juizados especiais » (Brésil), « Giudici di Pace » (Italie), « Julgados de Paz » (Portugal), etc., etc.
Mais, comme le Livre Vert mentionné l’a mis en évidence, il n’y a d’unanimité ni dans leur organisation ni dans leur structure.
Voyons alors comment cela se passe au Portugal et quel est le lien avec la médiation.
2. L’organisation judiciaire dite traditionnelle, reformulée au XIX siècle, avec son formalisme et sa bureaucratie, a résisté autant qu’elle put en grande partie grâce au rempart des institutions sociales comme la religion, la famille et l’école. Mais, lorsque les institutions sociales sont entrées en crise, dans laquelle elles se trouveraient toujours plongées, la dite crise de la justice a éclaté.
Pour plus étrange que cela puisse paraître, le triomphe progressif de la démocratie dans de nombreux États (comme le Portugal) y a été décidément pour beaucoup et, avec cela, la divulgation des droits de l’homme fondamentaux, y compris le droit d’accès à la justice et à une tutelle juridictionnelle efficace, par le biais d’un procès équitable, dans un délai raisonnable.
La dite crise de la justice, et notamment le retard commun de la procédure expliquent le besoin et la demande de systèmes de justice diversifiés. Les questions socio-juridiques sont tellement différentes qu’aujourd’hui il n’est pas possible d’y répondre complètement par un seul système.
Ainsi, sont récupérées ou renforcées les très anciennes idées de médiation, de conciliation, d’arbitrage, de juges de paix : ceux-ci selon chaque aménagement. Ce que l’on appelle les modes alternatifs de résolution de conflits – que je préfère appeler systèmes extrajudiciaires de justice – sont encouragés par le Conseil de l’Europe et par l’Union européenne.
Parmi les systèmes extrajudiciaires de justice les plus généralisés, la médiation, la conciliation et l’arbitrage, la médiation est le système le plus utilisé, à mon avis parce qu’il peut se concilier avec tout autre système de justice, y compris le système commun.
Les idées sur les systèmes extrajudiciaires de justice attirent de plus en plus de magistrats, comme ce fut mon cas lorsque j’étais Président de la Cour d’appel de Lisbonne, (à propos des Cours arbitrales) et, plus tard, en tant que Président de la Cour Suprême de Justice portugaise (à propos de Juges de Paix, parce que j’avais vu le – bon! – fonctionnement des homologues juges spéciaux brésiliens).
C’est ainsi que sont nés des mouvements comme, notamment, celui qui a donné naissance à l’important Groupement Européen des Magistrats pour la Médiation, qui a déjà produit des travaux, par exemple, à propos du Code européen de Conduite du Médiateur, et des études concernant la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale.
3. Mais revenons aux juges de paix portugais.
L’histoire juridico-judiciaire portugaise démontre que les juges de paix, bien que traditionnels au Portugal, disparurent au cours de la deuxième moitié du XX siècle, lorsqu’ils perdirent leur autonomie et leur sens propre, et commencèrent à fonctionner comme un sous-système dépendant et intégré dans le système commun (judiciaire).
D’où l’attention spéciale dont la renaissance des juges de paix a fait l’objet.
Deux révisions constitutionnelles ont été fondamentales : celle de 1989, qui a fait insérer au n.4 de l’article 202 de la Constitution de la République Portugaise, que la Loi pourrait “institutionnaliser des instruments et des formes d’accommodement non-juridictionnel des conflits”; et celle de 1997, qui a fait insérer les juges de paix dans la liste constitutionnelle des tribunaux, à côté des cours arbitrales (article 209 n.2).
C’est ce qui a fini par donner lieu à la Loi 78/2001, du 13.07, approuvée à l’unanimité, par l’assemblée de la République, sur l’organisation, la compétence et le fonctionnement des juges de paix, qui a inséré, comme item très important, la médiation. Cette loi a créé le Conseil de la Juridiction de Paix, compétent pour nommer et exercer la discipline à l’égard des juges de paix (article 25) et suivre tout ce qui concerne la création, la mise en place et le fonctionnement des juges de paix (article 65), rentrant dans ce qui est prévu au n. 3 de l’article 217 de la Constitution de la République Portugaise (gestion de certains tribunaux non-judiciaires, ni administratifs ni fiscaux).
La création des juges de paix dépend d’accords préalables entre l’État et les communes de leur localisation.
4. Au Portugal il existe trois types de médiation, plus ou moins rigoureux en termes conceptuels, au moment même où j’écris ces notes.
Dans les Tribunaux Communs (Judiciaires) – desquels j’ai fait partie pendant toute ma vie de Magistrat-, de moindre rigueur conceptuelle, mais de grand engagement, ce sont les propres Magistrats qui, avec autant de dévouement que de sensibilité et selon leur type de juridiction, développent un certain type de médiation, pour obtenir la conciliation.
Il y a, par ailleurs, une médiation de nature administrative, c’est-à-dire, en dehors de tout Tribunal, donc sans la nature de décision, mais plutôt à titre de diligences pré-judiciaires, comme c’est le cas du Cabinet de Médiation Familiale, qui fonctionne dans la dépendance du Ministère de la Justice.
Et il y a, finalement, la médiation qui s’insère dans certaines cours arbitrales constituées ; et d’une grande évidence et avec une réglementation détaillée, dans les tribunaux des juges de paix.
Voyons ce dernier cas.
5. Tout d’abord, la médiation dans les tribunaux des juges de paix s’insère dans leurs principes généraux : l’action des juges de paix est destinée à permettre la participation civique des intéressés et à stimuler le juste accommodement des conflits par l’accord des parties; sur la base de principes comme ceux de la simplicité, de l’adéquation, de l’informel, de l’oralité et de l’économie absolue de procédure ; outre ceux de la célérité, de la vérité et, comme assomption téléologique, de la pacification individuelle et sociale,
C’est ainsi que dans les tribunaux des juges de paix, il suffit de pratiquement trois moments simples, pour le déroulement de la procédure :
- Celui des articulés, normalement, la demande initiale et la contestation, qui peuvent être écrits ou verbaux;
- La médiation ;
- L’intervention du juge de paix, pour homologuer l’accord ou réaliser une audience du type “table ronde”.
6. Cela étant, considérons plus attentivement la phase de la médiation et les règles sur son fonctionnement.
Compte tenu du manque de normes générales sur la médiation, le législateur portugais a utilisé la Loi 78/2001, du 13.07, sur les juges de paix, pour, tout en réglementant un item important de la procédure dans le fonctionnement des juges de paix, établir des règles générales sur la médiation, notamment, insérée dans un Tribunal.
Les médiateurs ne font pas partie des tribunaux des juges de paix, ils collaborent avec ces tribunaux (article 30 et 34 ). C’est cette autonomie fonctionnelle qui explique que les médiateurs qui travaillent chez les juges de paix puissent faire la médiation de tout conflit, même lorsqu’il s’agit d’un conflit qui n’est pas de la compétence des juges de paix, à l’exception de ceux concernant des droits indisponibles (article 16) . Ce qui veut dire que si les questions sont de la compétence des juges de paix, elles devront nécessairement leur être présentées, soit pour qu’ils homologuent (le cas échéant) un accord qui aurait été obtenu, soit pour qu’ils essaient eux-mêmes la conciliation ou pour qu’ils fassent le jugement (articles 56 et 26); S’agissant de questions dépassant la compétence des juges de paix, la médiation à une nature purement administrative, ne liant pas les parties.
Les médiateurs doivent agir avec impartialité, indépendance, crédibilité, compétence, confidentialité et diligence ; s’ils sont avocats, ils ne peuvent pas exercer leur métier dans le tribunal du juge de paix où ils font un service de médiation (article 30). Essentiellement, ce sont des tiers neutres qui exercent une activité du type privé, bien que d’intérêt public, au service de solutions accordées par les intéressés (article 35).
A ce propos, il semble opportun d’énoncer les conditions pour être candidat à l’exercice des fonctions de médiateur (article 31) :
a) Avoir plus de 25 ans ;
b) Avoir le plein usage de ses droits civils et politiques;
c) Avoir un diplôme d’études supérieurs adéquat ;
d) Etre agréé par une formation de médiation reconnue par le Ministère de la justice;
e) Ne pas avoir été condamné, ni accusé de crime frauduleux ;
f) Dominer la langue portugaise ;
g) Résider de préférence dans la zone du tribunal du juge de paix où il fera le service.
Cela signifie, notamment, que :
- Le médiateur doit avoir un diplôme universitaire, mais pas obligatoirement de juriste ;
- Le médiateur peut ne pas être portugais (d’ailleurs, les règles communautaires s’appliqueraient obligatoirement ici) mais, pour des raisons de communication, il doit parler portugais couramment ;
- Il y a un concours pour médiateurs réglementé par le Ministère de la justice (celui réalisé a été réglementé par l’arrêté 1005/2001, du 18.08).
Une fois le concours effectué, des listes de médiateurs sont organisés pour chaque juge de paix, par arrêté du ministre de la justice, et sont publiées au « Diário da República » (journal officiel).
La surveillance de l’activité des médiateurs dépend d’une Commission propre (article 33) et, en son absence, de la Direction générale de l’administration extrajudiciaire. Mais, dans la mesure où il doit suivre ce qui se passe auprès des juges de paix, le Conseil de la Juridiction de Paix s’intéresse également à tout ce qui peut se passer dans la médiation qui aurait des conséquences sur les tribunaux des juges de paix (article 65 n. 3).
La rémunération du médiateur est établie par affaire, indépendamment du nombre de séances, le montant étant fixé par le Ministère de la justice, en ce qui concerne les affaires de la compétence des juges de paix et, dans ces cas, c’est le ministère de la justice qui paye ; les parties ont à leur charge le paiement des droits de justice des affaires, qui ne dépassent pas 70 euros par affaire, étant réduits à 50 euros par affaire lorsque celle-ci prend fin pendant la phase de la médiation (article 36 ; arrêté 1456/2001, du 28.12).
Par ailleurs, si les questions dépassent la compétence des juges de paix, et dans la mesure où la médiation est exercée auprès des tribunaux des juges de paix, celui qui souhaiterait utiliser ces services paye un droit de 25 euros par affaire (arrêté 436/2002, du 22.04 et arrêté du ministère de la justice du 27.03.2002).
L’État paye le médiateur 100 euros par affaire se terminant par un accord, et 90 euros par affaire où l’accord n’a pas été obtenu lors de la médiation, si les affaires sont de la compétence des juges de paix (arrêté du Ministère de la justice du 24.06.2004); par ailleurs, si la médiation a lieu pour une affaire qui n’est pas de la compétence des juges de paix, les honoraires du médiateur sont payés par les usagers aux médiateurs, en conformité avec l’information préalablement fournie par ceux-ci (arrêté 436/2002, du 22.04, d’ailleurs en phase de révision, sur lequel le Conseil de la Juridiction de paix s’est déjà prononcé dans le sens d’une plus grande simplification, à la lumière des intérêts fondamentaux des parties).
Cela signifie qu’il y a un système de payements lorsque la question ne relève pas du juge de paix (situation du domaine privé) et un autre système lorsqu’il s’agit d’une affaire de la compétence du tribunal du juge de paix.
D’ailleurs, il est opportun de mentionner que le système de la dite aide judiciaire fonctionne auprès des tribunaux des juges de paix, et qu’il peut notamment permettre une exonération totale des droits de justice (article 40 de la Loi 78/2001 et Loi 34/2004, du 29.07).
Le nombre de médiateurs distribués à chaque juge de paix varie selon les circonstances. Le tribunal de juge de paix qui intègre le plus grand nombre de médiateurs est celui de Lisbonne (39).
Fondamentalement, ce qu’il faut savoir c’est que la médiation ne fonctionne que si aucune des parties ne la refuse. Pour établir la volonté des parties, existe la dite pré-médiation. Si les deux parties souhaitent utiliser la médiation, celle-ci a lieu après les articulés et la pré-médiation. Si une des parties refuse la médiation dans les tribunaux des juges de paix, l’affaire suit directement de la phase des articulés vers l’audience du juge de paix, qui commencera par essayer la conciliation qu’il réussit très souvent.
Les parties peuvent abandonner la médiation – et passer devant le juge de paix – à tout moment (article 55).
Comme cela est très important, il arrive que, par principe, ce sont les parties qui choisissent elles-mêmes le médiateur, parmi la liste de ceux qui travaillent auprès du juge de paix concerné ; en absence d’accord sur le nom du médiateur, le choix sera fait par le greffe (article 51 n. 2) .
En 2004, 33% des affaires se sont terminées au cours de la phase de médiation proprement dite. Comme cela a déjà été dit, tous les accords obtenus en phase de médiation sont soumis au juge de paix pour homologation le cas échéant. Une fois l’homologation prononcée (par décision), il existe un titre exécutoire.
7. Pour le moment, la compétence des juges de paix (et, donc, de la médiation qui en fait partie, dont l’action peut entraîner des solutions exécutables) est encore réduite aux problématiques civiles (lato sensu, c’est-à-dire comprenant en outre des problématiques civiles stricto sensu, certaines questions commerciales et de droit du travail), d’une valeur qui ne dépasse pas les 3.740,98 euros. Le Conseil de la Juridiction de Paix a recommandé, de façon insistante, l’élargissement de ces compétences et toutes les études concluent dans ce sens. Notre conviction c’est que cet élargissement va avoir lieu incessamment sous peu et que la médiation, bien que déjà utile, va être simplifiée en mieux.
8. Actuellement, est soulevée la question du droit à la réparation dans le cadre de la justice pénale. La Décision-cadre du Conseil (U.E.) du 15.03.2001, oblige l’intervention de la médiation dans le cas de certaines infractions pénales, qui devra entrer en fonctionnement dans tous les états de l’U.E., jusqu’au 22.03.2006. Les juges de paix portugaise (et, donc, la médiation qui en fait partie) sont déjà compétents pour l’analyse de conséquences d’indemnisation de certains crimes énumérés, plus simples. Le chemin pour le droit à la réparation dans le cadre de la justice pénale est ouvert.
9. En conclusion, ce modeste texte a une intention informative a propos de ce qui se passe au Portugal a propos d’un système extrajudiciaire de justice qui est venu du Passé et est au Présent pour l’Avenir comme une contribution pour la réalisation du droit d’accès des citoyens à la Justice.
Lisbonne, le 11 février 2005
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a) Jaime Octávio Cardona Ferreira
